Решението на полския конституционен съд е равнозначно на правен "Полекзит"

Доц. д-р Александър Корнезов е съдия в Общия съд на Европейския съюз. Mediapool.bg препечатва негова публикация в "Европейски правен преглед" по повод "революционното" решение на Конституционния съд на Полша от 7 октомври 2021 г., според което някои норми на правото на ЕС са в противоречие с полската конституция. Позицията на доц. Корнезов е лична и по никакъв начин не обвързва Общия съд на ЕС.

***

В решението си от 7 октомври 2021 г. полският конституционен съд (КС) постанови, по същество, че чл. 1, 2, 4(3) и 19(1), ал. 2 от Договора за Европейския съюз (ДЕС) не съответстват на Конституцията на Полша и че следователно тези разпоредби от договорите нямат предимство пред конституцията и законите на Полша. Според полския КС институциите на ЕС, и по-специално Съдът на ЕС, не са компетентни да взимат отношение по въпросите за независимостта на полските съдилища.

Решението на полския КС е предизвикано от практиката както на Съда на ЕС, така и на Европейския съд за правата на човека, които от няколко години констатират наличието на системни проблеми, накърняващи независимостта на съдебната система в Полша, включително и на самия КС.

Но нека за момент се абстрахираме от тези обстоятелства и вместо това разгледаме обективно мотивите и последиците на въпросното решение.

Няколко думи за предимството на правото на ЕС

Ако правото на ЕС не се ползва с предимство пред националното право, което му противоречи, правопорядъкът на ЕС просто би спрял да съществува.

Този основополагащ принцип е изведен в съдебната практика още през 1964 г. Съгласно този принцип "каквато и да е" вътрешноправна разпоредба не би могла да се противопостави на разпоредбите от правото на ЕС. През 1970 г. Съдът на ЕС уточнява, че този принцип се отнася и до националните конституции, в смисъл, че държава-членка не може да се позовава на собствената си конституция, за да откаже да спазва правото на ЕС. Това е така, защото в противен случай всяка държава-членка би могла самостоятелно да решава с кои разпоредби от правото на ЕС да се съобразява и с кои не. В резултат, равенството между държавите-членки и между гражданите на ЕС би било нарушено, а правопорядъкът на ЕС би бил пожелателен, à la carte.

Вече повече от 58 години принципът на предимството на правото на ЕС се прилага и спазва – в повечето случаи безпроблемно – в целия ЕС. Благодарение на него гражданите на ЕС могат да упражняват правата си, например правото си на свободно движение, на работа и на обучение в друга държава членка, които не могат да бъдат отречени нито с национален закон, нито дори с разпоредба от националната конституция.

Следва също така да се припомни, че всички държави-членки, включително Полша, са подписали учредителните договори и следователно са поели задължение да ги спазват. Декларация №17 към тях, която също така е подписана от всички държави-членки, включително от Полша, гласи дословно, че "съгласно установената практика на Съда на Европейския съюз, договорите и правото, прието от съюза въз основа на договорите, имат предимство пред правото на държавите-членки при условията, определени от същата съдебна практика".

Предимството на правото на ЕС не е безгранично

При все това, погрешно е да се търси противопоставяне на националните конституции на правото на ЕС. В правото на ЕС, както и в националното конституционно право, съществуват правни средства, които позволяват да се съвместят изискванията на правото на ЕС, от една страна, и конституционните изисквания на съответната държава, от друга страна. Тук е достатъчно да посоча, че съгласно член 4(2) от ДЕС ЕС зачита националната идентичност на държавите-членки, присъща на техните основни политически и конституционни структури. Според член 53 от Хартата на основните права на ЕС ("Хартата") никоя разпоредба на хартата не трябва да се тълкува като ограничаваща или накърняваща права на човека и основни свободи, признати от конституциите на държавите-членки. Нещо повече, съгласно член 52(4) от хартата, правата, които произтичат от общите за държавите-членки конституционни традиции, трябва да бъдат тълкувани в хармония с тези традиции.

Следователно, неправилно е отношението между правото на ЕС и националните конституции да се представя единствено през призмата на йерархията между правни норми. Става дума по-скоро за два взаимнодопълващи се правопорядъка. В редките случаи на конфликт единият от двата трябва да отстъпи. Така например, ако се поставя под въпрос конституционната идентичност на държавата или ако националната конституция предоставя по-висока степен на закрила на дадено основно право, правото на ЕС би трябвало да отстъпи. В други случаи правото на ЕС би имало предимство пред конституционната разпоредба.[1]

Освен това, ясно е, че ЕС има компетентност само в определени области, която, по силата на договорите, държавите-членки са му предоставили. Така, ако в дадена област ЕС няма компетентност, очевидно е, че правото на ЕС не се прилага.

С други думи, ако институция на ЕС, включително Съдът на ЕС, действа извън компетентността си, действията им са "ultra vires" и не обвързват държавите-членки. Това именно е и правната теза на полския КС. Тъй като правото на ЕС не съдържа конкретни разпоредби относно устройството на съдебната власт в държавите-членки, решенията на Съда на ЕС по този въпрос са "ultra vires".

Доктрината "ultra vires" (превишаване на законните права, б. р.) е може би най-задълбочено развита в практиката на федералния Конституционен съд на Германия. В емблематичното си решение Honeywell той приема, че за да бъде обявено за "ultra vires" дадено действие на ЕС е необходимо то да нарушава "достатъчно сериозно" разделението на компетентности между държавите-членки и ЕС.[2] Сходни доктрини съществуват в конституционните системи и на други държави-членки, като напр. доктрината "contralimiti" на италианския конституционен съд. Като цяло, тези доктрини са научно издържани и не пораждат възражения, тъй като имат за цел именно да осигурят спазването на разделението на компетентност между ЕС и държавите-членки.

През годините тази доктрина е прилагана от националните конституционни съдилища изключително рядко, в изолирани и много специфични обстоятелства. Единични примери намираме в практиката на федералния Конституционен съд на Германия, на чешкия конституционен съд, на датския Върховен съд и др. Така например федералният Конституционен съд на Германия постановява, че Европейската централна банка е действала "ultra vires", когато решава да изкупува някои видове държавни активи на вторичните пазари.[3] Чешкият конституционен съд намира, че Съдът на ЕС е действал "ultra vires", като се е произнесъл по въпросите на правото на получаване от словашки граждани на чешка пенсия вследствие на разпадането на Чехословакия.[4] Но всички тези прецеденти – критикувани или не – се отнасят до твърде специфични казуси с ограничено приложно поле.

За разлика от тях, решението на полския КС касае самия фундамент на ЕС.

Разпоредбите от ДЕС, обявени от полския КС за противоконституционни, представляват самата същност на ЕС.

Член 1 от ДЕС гласи, че договорът "бележи нов етап в процеса на изграждане на все по-тесен съюз между народите на Европа". Член 2 от ДЕС изрежда ценностите на съюза, а именно човешко достойнство, свобода, демокрация, равенство, правова държава, зачитане на правата на човека, плурализъм, недискриминация, толерантност, справедливост, солидарност и равенство между жените и мъжете. Член 4(3) от ДЕС прогласява принципа на лоялното сътрудничество, съгласно който ЕС и държавите-членки си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от договорите. Член 19(1), ал. 2 от ДЕС гласи, че държавите-членки установяват правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на съюза.

Очевидно е, че това са фундаменталните принципи, на които се крепи европейската идея. На практика, според полския КС, ценностите на съюза като свобода, демокрация, равенство, правова държава, зачитане на правата на човека, справедливост и пр. противоречат на полската конституция…

В едно е прав полският КС.

Извън очевидната символика на разпоредбите от ДЕС, обявени за противоконституционни, полският КС е прав в едно, а именно, че правото на ЕС не съдържа конкретни изисквания относно начина на устройство на съдебната система в държавите-членки. Този въпрос е от изключителната компетентност на всяка държава-членка. Безспорно е, че те могат свободно да избират устройството и организацията на съдилищата – напр. дали да са обособени като граждански, наказателни, административни, специализирани и пр., тяхното райониране, вида и системата на обжалване, начина на управление на съдебната система и пр. Прав е полският КС, като отбелязва, че чл. 1, 2, 4(3) и 19(1) от ДЕС не регламентират тези въпроси.

Това обаче не означава, че правото на ЕС не съдържа никакви изисквания към националната съдебна система. Напротив, принципът на правовата държава, прогласен в член 2 от ДЕС и правото на справедлив съдебен процес, скрепено в член 47 от Хартата на основните свободи на ЕС, налагат минимални изисквания за резултат, а именно че националните съдилища трябва да са независими и безпристрастни. Това изискване е особено важно в контекста на ЕС, чийто правопорядък е децентрализиран. В този децентрализиран правопорядък огромният дял от делата, в които правото на ЕС трябва да бъде приложено, се решават от националните съдилища.

Националните съдилища са и съдилища на ЕС

Ако националните съдилища не предоставят достатъчни гаранции за независимост и безпристрастност, то прилагането на правото на ЕС в съответната държава-членка не може да бъде осигурено.

Нека дам следния пример. В държава Х идва на власт ново управление, което със закон – или дори с поправка в конституцията – забранява влизането в страната на български и румънски граждани. Едновременно с това се създава нов специализиран съд с изключителна компетентност в областта на имиграцията, като съдиите се посочват от изпълнителната власт. Очевидно е, че такъв специализиран съд едва ли би осигурил справедлив съдебен процес на българските и румънските граждани, които искат да защитят правата си като граждани на ЕС и едва ли би се позовал на принципа на предимството на правото на ЕС, за да откаже да приложи националния закон или дори конституционна норма.

Ето защо правото на ЕС изисква националните съдилища, натоварени с прилагането му, да гарантират справедлив съдебен процес, което предполага, че те са независими и безпристрастни.

Накъде оттук нататък?

Историята познава много случаи, в които дадена държава, недоволна от решение на международен съд, търси начини да ограничи юрисдикцията му. Преди години Обединеното кралство открито критикуваше някои решения на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ), а на т.нар. Брайтънска конференция дори се опита да въведе изменения в конвенцията (Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи от 1950 г., б. р.), докато Русия отказваше години на ред да преведе вноските си за Съвета на Европа. Турция открито оказва да изпълни някои решения на ЕСПЧ. САЩ от години блокират работата на апелативното тяло в Световната търговска организация. САЩ и някои африкански държави не пестят критики към Международния наказателен съд…

Ето че вече и ЕС се сблъсква с подобни проблеми. Една от вероятните последици на решението на полския КС е, че в резултат от него Полша може би ще бъде лишена от значителни средства от европейския бюджет. Но това е въпрос за политиците.

В правната сфера последиците са обаче далеч по-опасни. Според много юристи решението на полския КС е равнозначно на правен "Полекзит". На практика, то може да доведе до изключване на Полша от всички сфери на съдебното сътрудничество между държавите-членки. Това сътрудничество – което позволява признаването и изпълнението на съдебни решения от една държава-членка в друга – се крепи на взаимното доверие между националните съдилища, а именно че всички те са независими, безпристрастни и прилагат еднакво правото на ЕС на цялата територия на съюза.

След решението на полския КС обаче се поставя въпросът дали френските, испанските, холандските и пр. съдилища ще имат доверие в полската съдебна система и в частност, че тя ще прилага ефективно и еднообразно правото на ЕС.

В действителност, как ще са сигурни френските съдилища, че ако решат да върнат в Полша неправомерно отведено дете, полските съдилища ще спазят правата, които детето, бащата и майката черпят от правото на ЕС и че няма да решат, че последните не се прилагат за сметка на норма от националното право, която им противоречи? Как ще са сигурни испанските съдилища, че ако върнат в Полша издирван за престъпление гражданин, полските съдилища ще му осигурят справедлив съдебен процес, доколкото, след решението на полския КС, последните очевидно могат да игнорират предимството на правото на ЕС? Или как германските съдилища ще допуснат за изпълнение полско съдебно решение, ако се съмняват, че то е постановено от независим съд?

Взаимното доверие между съдилищата в държавите-членки се гради с десетилетия, с много постоянство и усилия, но може да се разруши бързо и безвъзвратно.

По същество обаче решението на полския ЕС поставя един още по-кардинален въпрос: "Какъв е за нас Европейският съюз?". Общност, основана на споделени ценности, сред които правовата държава, солидарността и равенството между европейските народи (член 2 от ДЕС)? Или просто източник на пари, фондове и безвъзмездни финансови потоци?

Добре е всеки от нас да се замисли върху този въпрос.

***

[1] Решение от 16 декември 2008 г., Michaniki, C‑213/07, EU:C:2008:731

[2] See German Constitutional Court, order of 6.7.2010, 2 BvR 2661/06, para. 61

[3] German Constitutional Court, Judgment of 5 May 2020 – 2 BvR 859/15, 2 BvR 980/16, 2 BvR 2006/15 et 2 BvR 1651/15

[4] Ústavní soud, решение от 31.01.12, Pl. ÚS 5/12

mediapool.bg