Къде са законите и международните договори на България?

България е правова държава според преамбюла на конституцията. Затова въпросът къде могат да бъдат прочетени законите и международните договори на страната звучи странно. Оказва се обаче, че нито една държавна институция у нас няма задължението да поддържа свободна база данни в реално време с действащите международни договори и актуалните закони и подзаконови нормативни актове на страната.

Единствено частни организации (някои безплатно, други платено) поддържат актуалните текстове на законите и наредбите. Хаосът е още по-голям с международните договори, защото дори външното министерство не разполага с пълния им списък.

Това установи проверка на Mediapool в Министерство на външните работи, Министерството на електронното управление, "Държавен вестник", както и в разговори с представители на частните правно-информационни системи, професори по право, съдии и народни представители.

Анализ на министъра на електронното управление Божидар Божанов показва, че публичен и безплатен източник на всички консолидирани законови текстове липсва само в две други държави членки на ЕС. Затова министерството обещава да подпомогне Народното събрание да изгради липсващия у нас държавен портал с консолидираните закони и международните договори.

Нормална ли е ситуацията?

Министър Божидар Божанов отстоява тезата, че държавен портал със свободен достъп е необходим и той трябва да се изгради от парламента. Проект за електронизиране на законодателния процес присъства в пътната карта за реализиране на стратегията за електронно управление.

В момента "Държавен вестник" старателно обнародва законодателството, но големият проблем е, че базата данни не включва консолидираните текстове на законите, а само промените в тях. Ако разчита на това, обикновеният гражданин или фирма ще се изгуби в лабиринта от корекции. Наказателният кодекс, например, е приет през далечната 1968 г., а Кодексът за социално осигуряване е известен като най-изменяния и допълван закон в последните две десетилетия.

На този етап професионалистите се спасяват с частните правно-информационни системи, които срещу платен абонамент поддържат изключително подробна база данни с актуалното законодателство и с по-важните и по-актуалните международни договори. Те са удобни за ползване, позволяват преглед на текстове на законите към определена дата, но практически са недостъпни за повечето граждани.

Другият проблем е, че не е решен фундаменталният въпрос кой носи отговорността за евентуални грешки в частните системи.

Ако гражданин, журналист или неправителствена организация, например, има нужда да провери текстове на актуални закони, кодекси, наредби и правилници, може да ги намери със свободен достъп единствено в няколко частни сайта. Така на теория, ако утре всички те решат да направят съдържанието си платено или прекратят дейността си, българските граждани няма да имат свободен достъп до нормативни актове.

"Не се чувствам компетентна да ви отговоря дали е редно консолидацията да се прави от частни фирми. Консолидацията на актовете изисква много по-различна дейност от нашата. Нашата работа е да отразим акта "едно към едно" с оригинала. Може би е редно да има по-високо ниво организация на тази дейност, но нашата дейност е регламентирана в Закона за Държавен вестник и там на нас такъв вид дейност (консолидиране на законите, б. ред.) не ни е вменена", коментира пред Mediapool Ивонна Ковачева, главен редактор на "Държавен вестник".

Къде са международните договори?

Известно е, че международните договори са ключова част от правото на страната. Нещо повече. Според конституцията "международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната и имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат".

Затова звучи като пълен абсурд фактът, че България няма публичен регистър дори на наименованията на договорите, а какво остава за пълните им текстове.

Според Закона за международните договори техен депозитар е Министерството на външните работи (МВнР), което би следвало да има най-пълна информация по тази тема. "Оригиналите на международните договори с участието на Република България, включително двустранни и многостранни договори, по които няма определен депозитар, както и заверени преписи от многостранни договори се съхраняват в Министерството на външните работи", пише в закона.

Оказва се обаче, че МВнР не поддържа дори регистър с наименованията на въпросните договори, още по-малко с текстовете им. Така даден гражданин, който иска да работи с чужда държава, или фирма, която иска да започне бизнес например с държава в Африка или Латинска Америка, много трудно, без да плати скъпи юридически консултации, може да разбере какви действащи договори има България с въпросната страна.

Понякога обаче и скъпите правни консултации не са достатъчни.

"С всички държави, с които България има редовни авиолинии, задължително се сключва спогодба за въздушни съобщения. Имаме подобна например с Великобритания, тъй като има полети до редица британски градове. Тези спогодби се сключват от Министерството на транспорта, но аз се убедих, че МВнР не знае за тях. Те са ведомствени. В МТС могат да се намерят, но как да ги намери обикновеният гражданин, след като дори българският консул в Тел Авив не успя да намери договора за авиолинията между София и Тел Авив? А има и договори, които са в областта на международното корабоплаване. Има и такива, сключени от Министерството на образованието и науката. Има и договори за правна помощ...", разказа пред Mediapool известният професор по международно право от Софийския университет "Св. Климент Охридски" и Бургаския свободен университет проф. Александър Драгиев.

Според него проблемът с достъпа на гражданите и фирмите до текстовете на международните договори е огромен. Професорът предлага целенасочена държавна политика за периодично публикуване на международните договори. Според него обаче със задачата трябва да е натоварено Министерството на правосъдието или Министерския съвет, а не МВнР, което имало други политически задачи.

Съдии също споделиха пред Mediapool, че е добре данните да се поддържат от Министерството на правосъдието.

"Аз съм свидетел, че на етажа на дирекция "Международно право" в МВнР има едно хранилище, в което лично съм виждал договорите с печата на Република България, с цветовете на българския флаг, така че тези договори, за които отговаря министерството, си ги има, но не може да се ползват. А целта е обикновеният гражданин и фирма да може да ги ползва", посочи Драгиев.

Като юрист той споделя, че в миналото е било трудно да се консултират фирмите по отношение на спогодбите за избягване на двойното данъчно облагане (СИДДО). Затова с колеги от МВнР той издал няколко сборника по темата. В момента 70-те действащи за България СИДДО са надлежно публикувани на сайта на Националната агенция за приходите.

Основен източник на наименованията и текстовете на международните договори в момента е Държавен вестник. Проблемът е, че базата му с данни е непълна по различни причини.

Едната е, че не всички международни договори се обнародват. Член 25 от Закона за международните договори дава възможност ведомството, което е дало съгласие за обвързването на България със споразумението, да разпореди договорът да не бъде обнародван. Друг проблем е, че функцията за търсене на сайта на "Държавен вестник" е валидна за публикации след 2003 г.

Все пак вестникът по своя воля е качил в сканиран формат всичките си броеве след 1989 г., разказа пред Mediapool главният му редактор Ивонна Ковачева.

"Ние няма как да знаем дали нещо трябва да бъде обнародвано, или не. То трябва да бъде обнародвано, ако е ратифицирано със закон, например. Но много от международните актове са приети с решения на Министерския съвет и там ангажиментът за изпращането за обнародване остава пак във вносителя, който трябва да е ангажиран с цялата процедура. Ние няма как да знаем (дали даден договор следва да бъде обнародван, б. ред.), а дори и да го знаем, ние сме крайният изпълнител", коментира Ковачева. Тя изрично уточни, че не всички решения на Министерски съвет се обнародват в "Държавен вестник".

На въпросите на Mediapool външното министерство отговори със самоочевидния факт, че "всеки български гражданин може да се запознае с текста на обнародван международен договор чрез "Държавен вестник". Проблемът с необнародваните не бе коментиран.

МВнР не отговори на въпроса дали е възможно създаването на публичен регистър с наименованията на международните договори, дата на влизане в сила, статус и институция депозитар, така че споразуменията да могат да бъдат търсени спокойно от институции, граждани и фирми.

По отношение на депозитарната си функция външното министерство смята, че тя е основна отговорност на останалите ведомства, независимо че по закон оригиналите на международните договори с участието на България се съхраняват в МВнР.

"Това задължение тежи за министъра или ръководителя на ведомството, който е вносител на предложението за участие на Република България в съответния договор. МВнР на Република България може да направи заключение дали определен международен договор е в сила за страната единствено на базата на информацията, предоставената от ведомствата, участвали в сключването на договора, и информацията, получена по дипломатически път от другите страни по договора", пише в отговор до Mediapool МВнР, с което отново отхвърля отговорността от себе си.

Какво се случва с по-старите международни договори?

"Аз лично съм съдействал за договори, ратифицирани през 60-те години, когато изискването за обнародване го нямаше, да бъдат публикувани в "Държавен вестник". За такива договори очевидно има проблем", твърди проф. Драгиев.

В Закона за международните договори има специален текст, който предвижда, че договорите, ратифицирани, влезли в сила за България и обнародвани преди влизането в сила на действащата Конституция, имат същото правно действие като новите. Даден е и срок за публикуване на действащите към онзи момент необнародвани договори.

Още по-голям проблем е неизясненият статут на част от международните договори, за които МВнР изобщо не е сигурно дали са в сила. Преди десетина години ведомството призна, че "в много случаи по отношение на стари двустранни договори съществува неяснота относно тяхното действие". Причината е, че с голяма част от държавите не са провеждани консултации за "инвентаризация" на сключените двустранни договори относно тяхното действие или прекратяване.

Цяла друга проблемна категория са тайните международни договори, за които обществото няма как да научи дори че са сключени, освен ако някое министерство не реши само да си признае. Такива са например договорите за уреждане на задълженията на чужди държави като Ирак или Либия към България. Иракският дълг, например, беше уреден през 2008 г., по времето на финансовия министър Пламен Орешарски, когато България си върна между 10 и 30% от вземанията, или 360 млн. долара.

Въпреки че бившият финансов министър Симеон Дянков разсекрети доклада до Министерски съвет за сключването на споразумението, МФ, по свое усмотрение, отказа да го предостави на журналисти.

Външното министерство твърди, че спазва "стриктно" всички срокове в Закона за защита на класифицираната информация. "В срок една година от изтичането на съответния срок на защита, документ, съдържащ защитената информация, се предоставя на съответния държавен архив за съхранение", твърди външното министерство.

В същото време по неофициална информация МВнР е предало учрежденския си архив на държавния архив (който е публично достъпен) едва за документите до 1975 г., при положение, че има право да държи при себе си книжата не повече от 20 години назад във времето. Тоест, към 2022 г. МВнР трябва да е предало в архива всички важни създадени от него документи, включително разсекретените, с дата до 2002 г. Следователно, министерството е забавило предаването на документите около 27 години.

Още по-тайни пък са търговските договори, които се сключват не от името на държавата, а от нейните търговски дружества.

Как работят частните портали със свободен достъп до нормативни актове?

Един от сайтовете, който за разлика от държавата, поддържа на едно място и със свободен достъп консолидирани закони, а също и много от международните договори, е "Лекс.бг" (lex.bg), който съществува от 2001 г. Информацията е напълно безплатна от създаването на сайта.

"Да кажем, че са обхванати най-важните нормативни актове. Това са кодекси, закони, наредби, правилници и правилници по прилагане. Да не пропуснем да споменем и Конституцията, както и че предлагаме достъп до Официалния раздел на последния брой на "Държавен вестник", както и имейл бюлетин с "Държавен вестник", който се изпраща два пъти седмично след всеки нов брой", каза пред Mediapool изпълнителният директор на "Лекс.бг" Дилян Вичев.

Той обясни, че дейността им е изцяло частна и нямат взаимодействие с държавни органи.

"Процесът е изцяло автоматизиран. Обновяването се извършва от автоматични функции в ранните часове на всяко денонощие. Разработката със сигурност не е била лесна и е изисквала екип от програмисти. Но това е направено още при създаването на lex.bg и не мога да кажа какъв ресурс е бил отделен за разработката. На практика не е необходим персонал, който да се занимава с тази дейност, тъй като тя се извършва автоматично", посочи още Вичев, който подчерта, че има механизъм за последваща актуализация на нормативен документ, ако се открие грешка, има липсващ текст или друго.

По думите му, докато съществува сайтът, "достъпът до законодателството на него ще е напълно безплатен".

Актуални ли са законите по сайтовете на министерствата?

В повечето случаи министерствата публикуват на сайтовете си законите, които засягат дейността им. Проблемът е, че често това са остарели версии. Например на сайта на МВР версията на ресорния закон не е актуална. В качения файл последната отразена промяна е от миналия март. Поправка обаче е приета и през тази пролет, но не е отбелязана.

На сайта на министерството на спорта пък е публикуван Закон за българското гражданство с последни промени в него от от 12.03.2021 г., въпреки че след това са правени изменения през март и април тази година. При земеделското министерство ясно се разбира кога за последно са били обновявани консолидирано – през февруари миналата година и макар повечето все още да са актуални, този за подпомагане на земеделските производители е бил изменян, но това не е отразено на сайта.

Последните промени в Закона за личната помощ също ги няма на сайта на социалното министерство.

Законът на обществените поръчки на сайта на министерството на туризма е с последна актуализация от февруари 2021 година, но след това е бил променян с още 4 законопроекта. Подобна е и ситуацията със Закона за защита на потребителите на същия сайт. Там след последната отразена редакция е имало още 6 нови, които не са качени. Така е и с публикувания там Закон за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобито имущество. Не е актуална и версията на Закона за достъп до обществена информация.

Има ли решение?

Министър Божидар Божанов твърди, че решението е държавен портал на консолидираните закони и международните договори.

Темата за това, че такъв липсва, не е обсъждана официално от управляващата коалиция, но юристи от различните парламентарни групи са говорили помежду си за този казус и неформално са разменяли груби идеи. Повечето от тях са на мнение, че по принцип би следвало действително държавата да поддържа пълното актуално законодателство, но по-скоро като в сегашните частни сайтове със свободен достъп, а не като в подробните платени портали. Не са единодушни обаче как да стане това, къде и от кого да се поддържа този списък с актуални закони, както и дали евентуалната инвестиция би си струвала.

По-сериозно по въпроса са мислили единствено от "Демократична България". След изборите през април миналата година формацията внесе законопроект по темата, който не стигна до никъде. След старта на 47-ото Народно събрание той не е внасян отново, въпреки че от няколко месеца ДБ е част от управляващата коалиция.

Все пак предложението на "Демократична България" е било актуалното законодателство да се поддържа на сайта на "Държавен вестник" в отделна секция - "Консолидирани версии". Идеята е базата данни да съдържа всички нормативни актове, които в момента са в сила в България, като при разминаване между обнародвания текст и съдържанието в тази секция, правно валиден да е текстът на обнародвания нормативен акт.

Формацията иска също така да има възможност да се правят справки какво е било законодателството към опреден минал момент, например да може да се види какво е предвиждал Законът за радиото и телевизията на 21 ноември 2003 г.

Според други юристи в парламента за подобен регистър дори не се налага да се правят промени в закони, защото Министерският съвет може да реши да поддържа актуалните нормативни актове или пък те да са секция в сайта на парламента.

mediapool.bg