Държавните бензиностанции няма да решат пазарните проблеми

Идеята на държавата за създаване на "държавни бензиностанции" е проблемна по няколко причини от гледна точка на правото на защита на конкуренцията и потребителската защита. От една страна става въпрос за това каква е допустимата роля и намеса на държавата, а от друга за нормалното функциониране на пазарите при наличие на ефективна конкуренция.

Основни принципи на правото за защита на конкуренцията

[div class='right_orange']Адв. Христо Копаранов е специализирал в правото за защита на конкуренцията, като няколко години е работил в Комисия за защита на конкуренцията, в това число в Дирекция "Антитръст и концентрации". От 2010 г. е адвокат, а към момента ръководи практиката по "Конкурентно и потребителско право" в Адвокатско дружество "Попов, Арнаудов и партньори". Поддържа и собствен блог за конкурентно право.[class='right_orange' div]

Правото за защита на конкуренцията изхожда от основополагащото разбиране, че както стопанските субекти, така и потребителите биха имали най-големи ползи при наличието на ефективна конкуренция, при които пазарните стимули водят до по-ниски цени, по-високо качество, както и до ефективно работещ бизнес. Приема се, че именно ефективната конкуренция е средство както за повишаване благосъстоянието на потребителите, така и за оптимално разпределение на икономическите ресурси. Там, където по някаква причина (например господстващо положение или картел) конкуренцията не работи, правото за защита на конкуренцията предвижда намеса от страна на независим регулатор, какъвто е Комисията за защита на конкуренцията. В определени сектори, където важен обществен интерес налага това и където е преценено, че общата регулация не би била достатъчна, е предвидена специална секторна регулация. Тя обикновено е свързана с конкретни изисквания към участниците на тези пазари (напр. регулирани цени) или с възможност съответният регулатор да наложи при определени условия такива задължения. Принципното разбиране за секторната регулация е, че тя се прави именно тогава, когато общата не сработва.

Странният феномен с държавните бензиностанции

В случая с идеята за държавните бензиностанции наблюдаваме странен феномен. Идеята за създаването на държавни бензиностанции е свързана именно с идея на държавата да "прави политика" на пазара на горива. В тази връзка като аргумент се сочи, че държавата ще се стреми към "нормализиране на конкуренцията". От финансовото министерство, както и вицепремиерът и министърът на икономиката, говорят именно за това държавната петролна компания да се намеси в структурата на пазара, целейки нейната промяна. Така например икономическият министър посочва, че визията на държавата е бензиностанциите да се разположат в големите областни центрове, за да бъдат балансьор в градовете. Дават се и други аргументи, свързани например с по-високо качество или с прозрачност на цените.

Това означава на първо място, че изпълнителната власт явно е преценила, че на този пазар има конкурентен проблем, общата регулация не е достатъчна, за да се справи с този проблем и има нужда от интервенция чрез създаване на участник на пазара. Този подход е проблемен и притеснителен по няколко причини. На първо място основно правило е, че общия регулатор, какъвто е КЗК, е независим от изпълнителната власт. И това правило не е случайно, то е именно, за да гарантира, че регулаторът ще се грижи за защита на конкуренцията и на пазара, а не за защита на интересите на "държавата", представлявана от правителството или за интереса на държавните предприятия. В случая обаче правителството и съответните министри очевидно оценяват, че прилагането на общата регулация от страна на КЗК не е достатъчно. Самият факт на оценяване на КЗК от изпълнителната власт говори за засягане независимостта на регулатора. Друг е въпросът, че причина за това е и досегашната практика на КЗК. Дори обаче да приемем, че фактът на даване на оценка от страна на изпълнителната власт за дейността на КЗК сам по себе си е ОК, то държавата следва да се намеси по друг начин. Подходът на държавата на заобикаляне и игнориране на регулатора и предприемане на алтернативни действия е притеснителен най-малкото, защото е сигнал, че при евентуален проблем на въпросното държавно предприятие с ефективната конкуренция, управляващите биха могли да се изкушат да променят нормативната уредба по начин, който да спаси въпросното предприятие от отговорност.

Когато участва в стопанската дейност, държавата следва да се държи като предприятие, което се води от стопански аргументи в дейността си. Когато осъществява политика, тя следва да го прави чрез съответните механизми за осъществяване на политика – създаване на работеща регулаторна среда, както беше описано по-горе. В случая изпълнителната власт, след като явно е преценила, че има конкурентен проблем (което не е в нейните правомощия, а в тези на независимия регулатор КЗК), след което имплицитно казва, че общата регулация не може да се справи с този проблем, вместо да работи за създаване на съответната секторна регулация (друг е въпросът, че тя също би била неоправдана), решава да реализира политика чрез създаване на пазарен участник.

Намеса на държавата в стопанския оборот

Тук се проявява и вторият основен проблем на идеята за държавни бензиностанции. Принципно участието на държавата или общините в стопанския живот не е явление, което само по себе си е антиконкурентно. Европейското, както и българското право за защита на конкуренцията, дават такива възможности и нещо повече, за правото на защита на конкуренцията няма значение дали дадено предприятие е притежавано от държавата или не. Изисква се обаче равнопоставеност между частните и публичните стопански субекти. За тях важат еднакви правила и ги грози еднаква санкция. Това е и една от причините да е много важно регулаторът да е независим.

В случая обаче изначално се заявява, че държавното предприятие ще се стреми да влияе дори на поведението на останалите участници. То не се създава за упражняване на стопанска дейност с цел формиране на печалба. По този начин изначално се опорочава доверието в това, че що се отнася до присъствието на пазара, ще има равноправен на останалите участник на пазара. Нещо повече, имплицитно съдържащата се в създаването на това предприятие оценка от страна на изпълнителната власт към работата на регулатора, е силен сигнал за степента на зачитане на авторитета, а оттам и правомощията на КЗК от страна на изпълнителната власт. При това положение трудно може да се повярва, че управлението и дейността на това предприятие ще зачитат общата регулация и че държавата няма да предприеме различни мерки, в това число иницииране на законодателство, с които да се опитва да защити това предприятие от евентуални санкции, в случай, че то извършва антиконкурентни практики.

Вярно е, че министърът на икономиката изрично е заявил, че държавата смята да спазва всички правила като "лоялен" конкурент, но всъщност това изобщо не би следвало да подлежи на коментар. Държавата е длъжна да спазва всички правила като лоялен конкурент и това задължение следва от законите, а не от волята на изпълнителната власт. Неспазването от страна на държавата на поведение, изискуемо от всеки конкурент, би било противозаконно, в това число най-вероятно би било и в противоречие с европейското право.

Ролята на КЗК за настоящата ситуация

Като се разглежда идеята за държавни бензиностанции няма как да не се обърне внимание и на практиката на КЗК в тази връзка и по-конкретно на решението й от 2017 г. при предходното разследване за картел. Решението е изключително показателно на първо място, защото показва, че регулаторните възможности на КЗК са доста големи и това не е просто санкционен орган, който единствено да наказва при нарушения. В това решение КЗК демонстрира, че по принцип съществува силен регулаторен инструмент, а именно налагането на допълнителни задължения на предприятията, за които има основателни съмнения, че са нарушили закона. При него, без да се налага имуществена санкция, по принцип се гарантира, че конкуренцията ще бъде защитена. Това следва включително от факта, че обикновено тези допълнителни задължения са предложени от предприятията. При налагането на допълнителни задължения КЗК се предполага да е направила анализ, според който, ако те се изпълняват, проблемите на пазара ще бъдат коригирани. Логиката е, че само когато това е така, КЗК следва да се откаже от налагане на санкция.

Фактът, че три години след налагането на такива мерки, КЗК е открила ново производство за евентуален картел в цените, е сам по себе си показателен за ефективността на решението. Няма и как да е по друг начин, защото мерките, наложени от КЗК с това решение, практически се ограничаваха до задължения да се спазва закона, да се създаде вътрешна програма за неговото спазване и да се налага дисциплинарна отговорност при нарушения.

Такъв тип решения няма как да доведат до целения резултат. Ефективността на КЗК обаче не би могла да е аргумент за отстъпление от основополагащи принципи на защитата на конкуренцията, пазарната икономика и допустимите форми на държавна намеса на пазара. Допълнително, намесата на изпълнителната власт с лансиране на идеите за държавни бензиностанции, докато трае новата преписка на КЗК, създава много сериозни съмнения за недопустимо предопределяне на извода има ли нарушение на конкуренцията на пазара.

Конкретни проблеми в заявеното от властта

Притеснения будят и две от заявените цели и задачи на бъдещите бензиностанции. Едното е, че държавната петролна компания ще изпълнява и функции на държавния резерв за съхранение и обновяване на резервите на петролни и енергийни продукти. По този начин се създава вертикалко интегрирано предприятие под държавен контрол, което чрез притежаването на складове за горива и чрез функцията на държавен резерв ще може да оказва влияние и до достъпа до суровини на останалите участници на пазара. Още на етап проектиране на това предприятие, държавата предвижда предпоставки за негово сериозно конкурентно предимство, даващо възможност за ограничаване и манипулиране достъпа до пазара. Тук не става въпрос да има държавни складове за горива, а държавният резерв да бъде стопанисван от предприятия на разположения по-долу във веригата пазар на продажба на горива на дребно за крайни потребители. Няма гаранция че ще бъдат доставяни суровини на другите участници при същите условия като на себе си.

Изключително притеснение буди и изказването на икономическия министър, че целта е "да бъдат цените ясни". Ценовата прозрачност по принцип може да е в полза на потребителите в някаква степен, защото им дава възможност да направят информиран избор, но по отношение конкуренцията се приема, че като цяло ценовата прозрачност облекчава картелирането. Неслучайно обменът на чувствителна информация е винаги сред най-сериозните проблеми, когато няма постигнато споразумение за картел. Знаейки цените на конкурентите си, предприятията много по-лесно могат да стигнат до негласно съгласувани цени. По-притеснителното обаче е какво влага евентуалният бъдещ принципал в това, че целта на бъдещото предприятие е да работи за "ясни цени".

Практически работата на едно предприятие за "ясни цени" означава работа за липса на ценова конкуренция, при която цените се влияят от търсене, преслагане, качество, икономии от мащаба, клонова мрежа и т.н. Изказването на вицепремиера, че ще се работи на "минимална надценка" също е много опасно и крие рискове за практическо фиксиране на цени и за стимулиране на неефективност. Себестойността на един продукт, в това число на горивата, не зависи само от стойността на суровината, но и от всички останали разходи на съответното предприятие. Принципно държавата не се ръководи от същите стимули като търговските предприятия и затова няма гаранция, че тя ще е най-ефективният собственик по отношение на всички разходи, различаващи се от цената на петрола. Но след декларацията, че нейните цени ще са с минимална надценка, вероятността останалите предприятия да се равняват по нея е много голяма. Това от една страна ще намали стимулите за ценова конкуренция, а от друга страна и за повишена ефективност.

Всичко това води до извода, че планираната държавна петролна компания, в допълнение с точно тези заявки от страна на изпълнителната власт, вместо да съдейства за предотвратяване на ценови картел има голям риск да създаде допълнителни предпоставки за такъв. Силни са и опасенията, че това предприятие би могло да използва непазарни механизми, получавайки институционална подкрепа от принципала си.

Тенденции в икономическата политика на държавата

Идеята за държавни бензиностанции обаче не е изолирана в икономическата политика на държавата. Все по-често се наблюдават тенденции за крайна намеса на държавата в стопанската дейност. Така беше с опита да се фиксират всички цени на всички стоки, което правило беше прието на второ четене в Народното събрание и не влезе в сила заради президентско вето. Така беше и с въведеното задължение (с постановление на министерски съвет преди влизане в сила на законовата делегация за приемане на това постановление) за търговски вериги за предоставяне на "достатъчно пространство" за български стоки, за което ЕК не закъсня да изрази ясното си становище, че противоречи на европейското право и следва да бъде отменено.

mediapool.bg